Faut-il brûler le Conseil constitutionnel ?

Le Conseil constitutionnel Sénégalais est une pâle copie de la juridiction française. Seul juge compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois et seul habilité à proclamer les résultats définitifs des élections, les sages Sénégalais n’ont pas su s’adapter aux exigences démocratiques à l’image d’autre pays comme le Bénin ou la République démocratique du Congo qui l’ont réussi.

Dossier consacré au Conseil constitutionnel sénégalais par l’hebdomadaire « La Gazette », n° 76, du 16 au 23 septembre 2010, www.lagazette.sn

Edito  


                  par Abdou Latif Coulibaly

Devoir d’ingratitude

L’opposition sénégalaise, la presse et de nombreux autres citoyens de ce pays, ruent dans les brancards, depuis la nomination du juge Cheikh Tidiane Diakhaté à la tête du Conseil Constitutionnel, pour en dénoncer  le sens et l’opportunité. En examinant les arguments des uns et des autres, on reste tout de même frappé par la pertinence de certains d’entre eux. La plupart des griefs retenus contre le juge, pour disqualifier sa présence  à la tête d’un organe, aussi important que peut être le Conseil Constitutionnel dans la conduite des élections générales au Sénégal, plongent leurs racines dans le passé du magistrat. Aussi, le débat fait-il rage. C’est normal qu’il en soit ainsi dans un cadre démocratique.  Au regard de la radicalisation des positions actuelles et tenant compte du passé, on peut d’ores et déjà dire que rien ne changera  sûrement. Cheikh Tidiane Diakhaté restera à la tête du Conseil Constitutionnel. Il ne partira pas de son seul fait, Abdoulaye Wade, non plus ne le fera pas partir. Ce dernier  l’a désigné pour un but bien précis. Souvenons-nous de ce qu’il disait  à Moustapha Touré, alors président en exercice de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA), au moment où il exigeait de lui qu’il quitte ses fonctions : «tu es contre moi et mon parti». Lui-même savait, en le disant, que ce n’était pas exact. Il fallait plutôt comprendre dans  cette accusation un reproche très fort fait à l’intéressé. On lui en voulait  pour  avoir laissé la CENA remplir correctement sa mission dans le cas, en particulier, des élections locales, concernant surtout celles des localités de Ndoulo et Ndindi, Louga et autres.

Abdoulaye Wade est convaincu  qu’en nommant le juge Cheikh Tidiane Diakhaté il tient en lui un pion essentiel et docile qui fera du Conseil Constitutionnel une chambre d’enregistrement et d’exécution de ses désirs les plus déraisonnables pour les prochaines élections générales. Et c’est aussi la raison pour laquelle toute l’opposition réunie conteste cette nomination et les démocrates avec eux crient au scandale.  Pour notre part, nous sommes sûrs que le président de la République se trompe sur ce que Cheikh Tidiane Diakhaté peut, demain, faire pour lui. Comme il s’était du reste, hier, trompé sur ce que Moustapha Touré pouvait faire pour lui à la CENA. Tout cela dit cependant, nous n’irons pas jusqu’à dire que le vin est tiré, il faut maintenant le boire et faire comme si tout était dans l’ordre normal des choses.    Mais nous n’en pensons pas moins qu’il peut y avoir, face à tout ce qui se passe, un autre type de discours pour  aider à rendre moins catastrophique, voire moins tragique l’issue du problème. A dire vrai, la posture actuelle de Cheikh Tidiane Diakhaté n’est pas, du moins au plan théorique, plus gênante ou plus scandaleuse que ne pouvait l’être en France la nomination de Jean Louis Debré par Jacques Chirac à la Tête du Conseil Constitutionnel ou de Roland Dumas et Robert Badinter par François Mitterrand. Je comprends ceux qui objecteront que la comparaison n’est pas raisonnable, compte tenu de l’histoire démocratique de ce pays et des traditions déjà établies en la matière. Il n’y a pas vraiment lieu de se hasarder à ce type de comparaison, laissent-ils entendre. Sauf que dans notre démarche, nous proposons de faire un pari, fou, me diriez-vous, sur l’homme. Et en particulier sur Cheikh Tidiane Diakhaté. Compte tenu de la situation actuelle de blocage autour de lui, ceux qui feront un tel pari, n’y perdraient rien, en termes d’enjeux politiques. Nous faisons un tel pari, en partant de l’idée que ce dernier sera désormais placé dans une histoire et dans une perspective personnelle, dont les bases semblent au départ radicalement différentes de celles sur lesquelles reposent toutes les sombres péripéties de sa carrière considérées par ses critiques comme étant des facteurs totalement rédhibitoires, pour sa candidature au poste de président du Conseil Constitutionnel. Ce pari doit être gagné par Cheikh Tidiane  Diakhaté lui-même. Si toutefois il y croit, il le gagnera avec tous les autres démocrates qui, sans approuver tacitement sa nomination, ni ne la condamnent d’ailleurs, ne pensent pas moins qu’il suffise que l’homme le veuille pour servir son pays, mais non un homme, comme on lui en assigne manifestement la mission.  Pourquoi ne pas y croire de sa part ? Il est presque à la fin de sa carrière. A lui de penser à Dieu et à son pays, en refusant d’accepter d’être  la marionnette qu’on a voulu en faire et qu’on veut continuer de vouloir en faire.  Pour y arriver, il faut que l’homme se demande ce qu’il peut dans sa situation actuelle faire d’extraordinaire pour son pays, pour lui, pour ses enfants, pour ses parents, ses proches et pour tous ceux qui l’aiment pour ses qualités et ses défauts.

Abdoulaye Wade était l’homme politique le moins indiqué au Sénégal pour faire de Cheikh Tidiane Diakhaté ce qu’il est devenu. Par le passé, le juge l’a mis en prison et même humilié. Pourtant Dieu a décidé de passer par ce même Me Wade  pour faire de Cheikh Tidiane Diakhaté un homme de pouvoir et de puissance. Rien d’étonnant pour nous croyants !

M. le juge, vous devez, toujours, garder cela à l’esprit dans la conduite de votre mission actuelle. Ainsi face à Dieu, nous vous invitons à visiter la réflexion d’un éminent  ex président de Conseil Constitutionnel Robert Badinter, quand face au tiraillement intérieur que lui posait sa nomination par François Mitterrand, il laissait entendre : «Les membres du Conseil Constitutionnel, en particulier son président, doivent nécessairement dans l’exercice de leur fonction faire preuve d’un devoir d’ingratitude à l’endroit de ceux qui nomment». Ce devoir d’ingratitude se manifeste et se matérialisera dans la conception que les juges du Conseil se font naturellement de leur mission La démocratie constitutionnelle est venue, comme consécration de l’Etat de droit. Régulateur du bon fonctionnement des pouvoirs publics, point d’équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif, le contrôle de la constitutionnalité des lois se situe dans la perspective de l’Etat de droit et du constitutionnalisme. Il permet de fixer la loi dans le cadre de la hiérarchie des normes. Cette sécurité de disposer de normes supérieures de référence qui sont connues au préalable, fondamentales et immuables permet d’insérer la loi dans un cadre constitutionnel plus vaste qui préserve et garantit le fonctionnement de la démocratie. La dépendance de la loi à l’égard de la constitution protège le cadre juridique de tout arbitraire. Cette protection est d’autant plus forte que le peuple souverain est à l’origine de la formation et de la transformation des règles constitutionnelles. Le Conseil dans cette perspective veille à la fois au respect de la norme constitutionnelle et à la conformité de la loi à ces règles supérieures. Ce montage particulièrement sophistiqué de l’existence d’une norme supérieure et de dépendance de normes inférieures favorise l’Etat de droit et permet le développement d’une démocratie avancée et apaisée.

Dans sa tâche, le Conseil a su maintenir les équilibres entre les différentes institutions de la République : le Parlement, l’Exécutif, la place du chef de l’Etat, les relations gouvernement-parlement, celles entre la majorité et l’opposition. Cette attitude équilibrée et mesurée du Conseil dans tous les secteurs a renforcé sa crédibilité et sa légitimité. La nouvelle figure de la démocratie  est consacrée. L’objectif de la démocratie constitutionnelle est atteint. Il est encore plus renforcé quand le Conseil régule et veille scrupuleusement à l’égalité de tous les acteurs impliqués dans la compétition électorale. Devant cette noble mission, M. le juge, l’histoire vous donne encore une formidable opportunité de servir votre pays. Elle met surtout à votre disposition les moyens de faire des pas importants dans le processus d’approfondissement du projet démocratique national. C’est à vous de jouer, en pensant aux mots d’un ex président américain, en l’occurrence John Kennedy : «demandez-vous toujours ce que vous pouvez faire pour votre pays et non ce que votre pays peut faire pour vous». C’est encore plus facile pour vous. A votre âge et compte tenu de la fin annoncée proche de votre carrière professionnelle, personne ne fera plus pour vous, ce que Dieu n’ait déjà fait pour votre confort matériel sur terre. Personne  ne doit alors vous prendre ce privilège inouï qui vous est donné de servir loyalement votre pays. Surtout quand il s’agit d’arracher un tel privilège pour le mettre au service des intérêts électoraux d’une famille, de ceux d’un clan partisan ou autre. Toutes ces entités supposées aujourd’hui fortes et prégnantes passent. Seul le pays demeure une constante éternelle. A bon entendeur…

 La Gazette du Pays et du Monde – N°76 du 16 au 23 septembre 2010 – P3

CONSEIL CONSTITUTIONNEL SENEGALAIS

Les limites d’une juridiction déphasée

Le Conseil constitutionnel Sénégalais est une pâle copie de la juridiction française. Seul juge compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois et seul habilité à proclamer les résultats définitifs des élections, les sages Sénégalais n’ont pas su s’adapter aux exigences démocratiques à l’image d’autre pays comme le Bénin ou la République démocratique du Congo qui l’ont réussi.

Que faut-il attendre du Conseil constitutionnel Sénégalais ? Pas grand-chose, répondront certainement certains acteurs du jeu politique, désillusionnés et déçus par l’incompétence chronique dans lequel s’emmurent les Cinq sages et la frilosité avec laquelle ils interprètent leur mission. Depuis un certain temps, le Conseil constitutionnel fait l’objet de suspicions surtout depuis que le président de la République a nommé son nouveau président, Cheikh Tidjane Diakhaté. Et depuis que le débat sur un troisième mandat du chef de l’Etat fait rage. La crise de confiance en cours aujourd’hui entre l’institution et les acteurs politiques se justifie-t-elle au regard de ses compétences ? D’après le professeur de Droit constitutionnel, El Hadj Mbodj, le Conseil est né à la suite de la grande réforme du service public de la justice entreprise par une série de lois constitutionnelles qui ont été adoptées le 30 mai 1992. «La réforme se caractérisait par l’éclatement de la cour suprême, supprimée et remplacée par trois juridictions suprêmes et souveraines, la Cour de Cassation qui est juge suprême de droit privé, le Conseil d’Etat qui est le juge de l’excès de pouvoir des autorités exécutives et le Conseil constitutionnel qui est juge de la constitutionnalité des lois».

Le Sénégal n’a pas une grande histoire de contrôle de la constitutionnalité des lois, fait remarquer M. Mbodj. Le contrôle est apparu avec la première Constitution du Sénégal adoptée le 26 août 1960 suite à l’éclatement de la Fédération du Mali. «Cette Constitution ne faisait, en réalité, que reprendre la Constitution française du 4 octobre 1958 et certains aspects de la Constitution de la quatrième République». Le Sénégal l’a ainsi hérité de la France, qui, d’après M. Mbodj, n’a jamais elle-même eu une tradition de contrôle de la constitutionnalité des lois. En effet, le Conseil constitutionnel n’a été créé en France qu’en 1958 sur les cendres d’un Comité constitutionnel qui avait été mis en place par le constituant de la quatrième République. Mais, le Comité n’était pas une juridiction, précise M. Mbodj. «Il exerçait un contrôle très élastique de la constitutionnalité des lois en ce sens que dans ce contrôle, était exclu le préambule de la Constitution d’une part et d’autre part, le Comité cherchait à concilier les vues du législateur et du constituant.» Ce n’est qu’en 1958, que le général De Gaulle a tenu à créer un Conseil constitutionnel. Il faut, cependant, remarquer, qu’à l’époque, l’intention du Président De Gaulle, n’était pas de mettre en place une véritable justice constitutionnelle. Le Président français était plutôt préoccupé «à limiter» les pouvoirs du Parlement. D’ailleurs, El Hadji Mbodj croit savoir que dans ce contexte, «le Conseil constitutionnel apparait comme un gadget du régime parlementaire rationnalisé. On disait que c’était le chien de garde de l’exécutif». D’autres ironisaient en estimant qu’il est «le garçon de course du général De Gaulle».

Mais, aujourd’hui, il se trouve qu’en France, les membres du Conseil constitutionnel ont pris sur eux-mêmes la responsabilité d’étendre leurs compétences en prenant en charge, depuis 1971, la garantie des droits fondamentaux. Le Juge constitutionnel français est juge de la constitutionnalité et également juge de droits fondamentaux et l’institution se comporte comme une véritable juridiction même si l’appellation Conseil demeure toujours, rappelle M. Mbodj. Qu’en est-il des sages sénégalais ?

Une tradition française dépassée

Ainsi, on constate qu’à l’origine, le Conseil était «un instrument de rationalisation du régime parlementaire qui n’était même pas intégré dans le pouvoir judiciaire français». Dans la Constitution française, les prérogatives du Conseil sont situées dans la partie relative à la procédure législative dans le cadre du contrôle de la conformité à la Constitution des lois organiques, des lois ordinaires et des règlements intérieurs des Assemblées.  «En réalité, ce contrôle apparaissait comme la phase ultime de la procédure législative après l’adoption de la loi et avant sa promulgation par le Président». A côté de cette compétence concernant la procédure d’adoption de la loi, le Conseil intervenait dans le processus électoral en ce qui concerne le contrôle de la régularité des élections nationales et référendaires.

Cette volonté du constituant français concernant les compétences du Conseil a été reprise en grande partie par le Sénégal. Seulement, sur le plan de la constitutionnalité des lois, le Sénégal est beaucoup plus en avance que la France. El Hadji Mbodj : «Le contrôle qui existait en France avant 2008 était exercé avant la promulgation de la loi. Une fois la loi promulguée, elle devenait incontestable et irréprochable. C’est ce qu’on appelle le contrôle par voie d’action. Or, au Sénégal, en 1992, on avait non seulement ce contrôle par voie d’action, mais aussi on avait introduit le contrôle par voie d’exception appelé l’exception d’inconstitutionnalité qui permet aux citoyens de contester les lois déjà promulguées.» Mais, son principal handicap, c’est l’inexistence de texte précis sur sa mission. Or, sans texte précis fondant leur compétence les juges ne laissent aucune issue à la requête que la déclaration d’irrecevabilité pour cause d’incompétence.

La Haute cour ne dispose, toujours pas, d’une compétence générale mais seulement d’attributions strictement définies par la Constitution et la loi organique du 30 mai 1992, modifiée. Cette intransigeance ne distingue nullement les missions constitutionnelles des fonctions consultatives. Cette interprétation stricte des textes, même si elle se justifie, a des inconvénients graves. Elle peut conduire à un véritable déni de justice, analyse le constitutionnaliste Ababacar Guèye.

 “Garçon de course ” de l’exécutif

En dépit de toutes ces prérogatives définies par la Constitution, on ne peut s’empêcher de se demander pourquoi les cinq sages sénégalais se déclarent-ils toujours incompétents ? Pour El Hadji Mbodj, «cela résulte de la nature de l’institution». Comme indiqué au plus haut, la volonté du constituant français sur lequel le Sénégal a copié son modèle, n’était pas de mettre en place une véritable justice constitutionnelle. En réalité, le premier handicap concerne l’appellation même de la juridiction. M. Mbodj cite l’exemple de l’Allemagne où on a un Tribunal fédéral constitutionnel, de l’Autriche et de l’Italie qui disposent d’une Cour constitutionnelle ou encore l’Espagne avec son Tribunal des garanties constitutionnelles pour dire que ces juridictions sont mieux outillées et mieux préparées pour contrôler la constitutionnalité des lois. En réalité, un Conseil «n’exerce que les attributions qui lui sont dévolues expressément par la Constitution». A la différence d’une Cour ou d’un Tribunal qui peut statuer en toute circonstance pour éviter les dénis de justice. «S’il n’ya pas une loi la cour va en trouver ; si la loi est obscure et ambiguë, la cour peut la clarifier et l’appliquer au cas d’espèce», explique le Professeur. La Cour serait donc compétente pour trancher tous les problèmes de droit relatifs à la Constitution. Par contre au Sénégal, le Conseil se limite au contrôle de la conformité des lois organiques, des lois simples et des règlements des Assemblées. Les autres questions concernant le droit ne peuvent pas être réglées. C’est le cas par exemple des députés exclus de l’Assemblée nationale. Le Conseil a déclaré son incompétence parce «qu’effectivement la loi ne lui donne pas le pouvoir de statuer sur la question», estime M. Mbodj. On se rappelle, également, la mise en accusation du Premier ministre, Idrissa Seck où la violation de la Constitution était flagrante parce que le quorum exigé à savoir les 3/4  des membres de l’Assemblée nationale n’était pas atteint. Mais, le prévenu était privé de recours car, la Conseil dira simplement qu’il n’est pas compétent. Alors qu’une Cour aurait pris ses responsabilités et statué en toute circonstance. C’est la raison pour laquelle, la tendance en cours dans les pays en voie de développement est d’aller vers des Cours pour remplacer les Conseils.

 La nécessité d’aller vers une Cour constitutionnelle

Le Conseil constitutionnel sénégalais est une institution collégiale composée de cinq membres. Seulement, tous les cinq sages sont nommés par le président de la République. Cela constitue un handicap, d’après l’analyse du professeur Mbodj. Sur ce point, certains pays africains comme la République démocratique du Congo ont pris de l’avance sur le Sénégal. En effet, en Rdc, le Président choisit trois membres, le Parlement choisit trois membres et le Conseil supérieur de la magistrature aussi trois membres. Contrairement au Sénégal où les cinq membres sont nommés de manière discrétionnaire par le Président de la République. Il suffit simplement qu’il remplisse les conditions d’ancienneté et une certaine connaissance juridique des affaires de l’Etat. Le chef de l’Etat nommera-t-il, dans ces conditions, des personnes qui lui sont défavorables ? En tout cas, en France, il y a trois autorités qui concourent à la désignation des membres du Conseil à savoir, le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat qui choisissent chacun trois membres.

Tout cela amène aujourd’hui les acteurs à s’interroger sur la survie du Conseil. Les conclusions des Assises nationales proposent la mue de cette institution vers une cour plus conforme aux exigences démocratiques. «Il faut repenser profondément le Conseil constitutionnel» propose le constitutionnaliste, soulevant en même temps «la dynamique intellectuelle du Conseil constitutionnel». Il rappelle qu’au Sénégal, le conseil était composé de spécialistes de droit public. «On avait des professeurs de droit constitutionnel de la trempe de Babacar Kanté, de Ibou Diayté, des juristes publicistes qui préparaient les décisions à la lumière du droit public comparé.» De toutes les façons, M. Mbodj pense que l’idéal, c’est de transcender les considérations purement subjectives et de faire en sorte que nos institutions soient crédibles. Et, pour lui, cette crédibilité dépend d’une large part des hommes et des femmes qui animent ladite institution.

Cheikh Fadel BARRO

La Gazette du Pays et du Monde – N°76 du 16 au 23 septembre 2010 – PP 16-17

INCOMPETENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

A l’origine, une mise en demeure du Président Wade

Le nouveau président du Conseil constitutionnel, Cheikh Tidjane Diakhaté, sera-t-il à la hauteur des attentes des Sénégalais ? Il est clair que son avis sur la constitutionnalité du troisième mandat du président de la République fera date sur l’histoire politique contemporaine de ce pays. Aujourd’hui, à la lumière des décisions rendues par sa juridiction depuis sa création en 1992, il faut tout simplement constater que cette institution n’a pas été toujours frileuse dans l’interprétation de sa mission. Selon certains spécialistes du Droit constitutionnel, le Conseil a plus ou moins joué sa partition par le passé dans le projet démocratique national avec des décisions courageuses qui n’ont pas toujours plu à l’Exécutif. El Hadji Mbodj situe la morosité du Conseil après 2000 quand le Président Wade a saisi les cinq sages d’une lettre de demande d’explication qui ressemblait beaucoup à une mise en demeure. Cela faisait suite à la décision du Conseil d’invalider l’utilisation de  l’image du chef de l’Etat dans la campagne électorale de la Coalition Sopi pour les Législatives de 2001. Les requérants de l’époque (Union pour le renouveau démocratique (Urd), Parti socialiste (Ps) et Alliance des forces de progrès (Afp)) contestaient la présence de l’effigie du président de la République sur les bulletins de vote de la Coalition Sopi. Le Conseil fait alors droit aux requêtes en décidant que le nom et la photographie du Président ne devaient pas figurer sur le bulletin de vote. Suffisant pour contrarier le chef de l’Etat qui voulût recadrer les responsabilités du Conseil. Finalement, la Coalition Sopi se résolut à utiliser l’ombre d’Abdoulaye Wade pour contourner la décision du Conseil constitutionnel. Depuis lors, le Conseil a rarement posé avec autant d’emphase, de solennité et de clarté l’étendue de son champ de compétence pour arbitrer les contentieux électoral et politique. Il a préféré, dans la plus part des cas, se déclarer incompétent renvoyant ainsi les acteurs dos à dos. Ce qui a contribué à accentuer les méfiances des acteurs politiques vis-à-vis de cette juridiction. 

Très souvent, comme c’est le cas dans la mise en accusation du Premier ministre Idrissa Seck, après le vote de la loi Ezzan, amnistiant tous les crimes liés aux élections, ou encore dans l’affaire d’exclusion des députés à l’Assemblée nationale sans oublier le couplage et le découplage des élections présidentielles et législatives, la prorogation du mandat des députés votée le vendredi 26 décembre 2005, entre autres, par ses décisions d’incompétence, le Conseil constitutionnel Sénégalais a manqué l’occasion de se positionner comme un acteur principal de la construction et du renforcement des acquis de l’Etat de droit. Les solutions apportées aux différentes questions soulevées par les requérants laissent dubitatifs les acteurs et observateurs de la scène politique sénégalaise.

Pourtant, par le passé, le Conseil a eu à rendre des décisions salutaires pour la démocratie. Lors du dépôt des listes de candidatures à l’Election présidentielle, un candidat ne peut utiliser une couleur, un sigle ou un symbole déjà choisi par un autre candidat aux termes de l’article L.O. 90 du code électoral. En cas de contestation, le Conseil attribue par priorité à chaque candidat, sa couleur, son sigle ou son symbole traditionnel par ordre d’ancienneté du parti qui l’a investi. Se fondant sur ces dispositions, Abdou Diouf alors, secrétaire général du Parti socialiste et Président sortant saisit le Conseil d’une requête en date du 27 janvier 1993 pour interdire le vert utilisé par le candidat du Parti africain écologiste (Paes). Mais aux termes de l’article L.O 93 du code électoral, stipulant que «les réclamations doivent parvenir au Conseil avant l’expiration du jour suivant celui de l’affiche de la liste de candidat au greffe», le Conseil considère la requête tardive puisqu’elle n’a été introduite et enregistrée que le 27 janvier 1993 alors que la liste des candidats a été arrêtée et publiée par le Conseil le 22 janvier. Par conséquence, le juge a déclaré cette requête irrecevable.

Même situation en 2000 avec le candidat Moustapha Niasse. Le candidat Abdou Diouf, estimant qu’il y avait une similitude entre la couleur et le symbole de son bulletin de vote et ceux qu’envisagent d’utiliser Niasse, introduit un recours devant le Conseil le 4 février 2000 pour demander la rectification des choix de ce Niasse. Le conseil, après avoir reconnu à Diouf le droit de porter une réclamation contre la liste des candidats rejette malgré tout son recours pour tardivité.

Les décisions d’hier du Conseil jurent complètement d’avec celles d’après 2OOO. A titre illustratif, le 20 avril 2002, le Parti pour le pouvoir et la citoyenneté (Ppc) et le Parti démocratique sénégalais (Pds) signent un acte scellant leur collaboration et leur volonté de cheminer ensemble. Pour le Rassemblement des écologistes (Res), cela avait mis fin juridiquement à l’existence du Ppc et que dès lors toutes les conséquences notamment la constatation de la déchéance de député Mbaye Jacques Diop et son remplacement par Ousmane Sow Huchard du Res devaient être tirés par le Conseil constitutionnel. Le Res saisit ainsi le Conseil le 5 juin 2002 conformément à l’article 60 de la Constitution. S’enfermant dans une compétence d’attribution strictement délimitée, le Conseil constitutionnel déclara son incompétence et l’impossibilité pour lui de se saisir au fond de l’affaire. Quel paradoxe ! Le même Conseil s’est abstenu de tout avis pour laisser faire les députés de la majorité présidentielle qui exclurent les parlementaires Mbaye Ndiaye et Moustapha Cissé Lô, à qui on reprochait leur proximité avec un ancien allié exclu du Pds, Macky Sall. Autant de décisions qui donnent l’opportunité de constater la prudence regrettable avec laquelle le Conseil constitutionnel entend sa compétence.

Cheikh Fadel BARRO

La Gazette du Pays et du Monde – N°76 du 16 au 23 septembre 2010 – P8

Analyse

Supprimer le Conseil constitutionnel ?

A quoi sert le Conseil Constitutionnel au Sénégal ? Quand vous posez la question à de nombreux Sénégalais la réponse qu’ils formulent à cet égard semble couler de source : ils vous répondront que le Conseil ne sert à rien. Cette réponse est réductrice des fonctions et rôle que le Conseil remplit et joue dans le fonctionnement des institutions de la république. Mais elle n’en reflète pas moins une certaine réalité qui se traduit par ce que certains appellent le manque de crédibilité de l’institution. Ce manque se traduit dans la pratique par une absence totale de prégnance, de sa part, sur des matières dont la gestion est du ressort exclusif et absolu des cinq juges du Conseil Constitutionnel. Faut-il à cet égard le rappeler, comme le fait observer un juriste français Pierre Mazeaud que : «le propre des démocraties assagies est la stabilité de leurs règles institutionnelles, même lorsque celles ci ne sont pas sans défaut».

Cette interrogation proposée en début de texte, en apparence simple, pose en fait des questions multiples et complexes : celles de la justification du contrôle de constitutionnalité des lois, tel qu’il existe actuellement au Sénégal, de sa légitimité, de l’efficacité des interventions légales et obligatoires du Conseil dans la gestion des compétitions électorales générales. En matière de contrôle de constitutionnalité, l’histoire a fait que c’est la législation française qui inspire nos textes, comme la jurisprudence et le sens des décisions rendues par son Conseil Constitutionnel ont pu déterminer le cours des contentieux engagés devant le juge sénégalais. Or, reconnaît le constitutionnaliste Pierre Mazeaud, «d’une part, l’histoire de l’évolution du contrôle de constitutionnalité en France montre une grande hostilité de la tradition républicaine de concevoir un contrôle de la loi. D’ailleurs le contrôle tel qu’il est actuellement est un contrôle qui préserve en partie le principe de «l’immutabilité» de la loi puis qu’il intervient «a priori» et avant la promulgation de la loi. Le système anglo-saxon qui consiste à permettre au juge ordinaire de contrôler la constitutionnalité de la loi n’a jamais été véritablement pris en considération.» D’autre part, note toujours le même juriste,  «le contrôle s’est auto réformé par le biais du conseil lui même et il n’est pas inintéressant ici de constater que le juge constitutionnel a joué un rôle clé en matière de réforme de ce contrôle. Quand on parle d’office du juge peut-être faut il aussi prendre cet élément en compte. Ce contrôle donne, d’une certaine manière, entière satisfaction. Le Conseil constitutionnel a su développer une jurisprudence qui fait non seulement autorité mais unanimité ou peu s’en faut. Il est une institution qui est apparue comme le gardien et défenseur des libertés fondamentales et des droits de l’homme».  Si vous lisez le dossier que nous consacrons au Conseil constitutionnel sénégalais, vous vous rendrez compte, en vous appuyant sur ce qu’en disent les experts que nous avons interrogés, que tout le problème du contrôle de constitutionnalité au Sénégal se trouve dans la nature même de l’institution dédiée à cet effet. La doctrine est d’ailleurs sur ce point quasiment unanimiste pour reconnaître la faiblesse de notre Conseil, le manque d’audace de celui-ci et la piètre qualité du contrôle de constitutionnalité des lois au Sénégal. Au cours de ces dernières années, en particulier en partant de l’année 2001, les débats ont été nombreux pour essayer de pointer du doigt les tares de ce contrôle. Les réflexions menées ont porté à la fois sur les fondements, l’évolution de ce contrôle, l’analyse des décisions et de la jurisprudence constitutionnelle, la place du Conseil constitutionnel et du droit constitutionnel dans la vie politique, le développement de la démocratie constitutionnelle avec ses deux corollaires : «l’Etat de droit» et «le constitutionnalisme», et beaucoup de critiques remettant en cause le contrôle de constitutionnalité en lui-même ont été soulevées. La question qui est aujourd’hui posée est de savoir si une réforme en profondeur du Conseil constitutionnel ne s’impose pas dans l’urgence même. En dehors évidemment de la critique majeure qui préconise de supprimer purement et simplement ce contrôle, en permettant aux juges ordinaires d’exercer ce contrôle, on retrouve toujours les mêmes points de débat à propos d’une réforme qui n’est pas encore effective en France, alors qu’elle nous inspire si souvent, est encore loin de l’être moins chez nous. L’impartialité des membres du Conseil, compte tenu de leur nomination, ressurgit à chaque fois que le pouvoir exécutif désigne un juge pour occuper un siège vacant. La nomination du dernier président entré en fonction il y a quelques semaines, en est une parfaite illustration.

En France, par exemple, l’argument a été souvent couvert par l’indépendance effective des juges (mandat de 9 ans non renouvelable),  «le devoir d’ingratitude» dont parle Robert BADINTER, l’alternance, la cohabitation qui ont favorisé dans les nominations un pluralisme d’opinions. Tout cela est pourtant en vigueur au Sénégal. Et même la possibilité de permettre, à propos d’une question préjudicielle, d’évoquer pour un citoyen l’exception d’inconstitutionnalité existe au Sénégal. Alors qu’une telle proposition de réforme est toujours refusée en France. D’autres questions fondamentales sont soulevées en France comme  chez nous. Il s’agit, entre autres : du contrôle des lois postérieures qui aboutit à un contrôle a posteriori et qui laisse circuler des lois qui non seulement n’ont pas été contrôlées, mais qui ne sont pas nécessairement conformes à la constitution, du danger  qu’il y a à instituer par le biais du Conseil un gouvernement des juges, un danger tout de même  limité compte tenu des modes de nominations des juges du Conseil, de l’alternance politique toujours possible en démocratie, et de la possibilité qui existe toujours, pour l’ensemble des institutions, de refuser de saisir le Conseil.  Pourtant, à regarder de plus près, une réforme en la matière ne semble pas être une priorité, même en cette période pré-électorale. Au contraire, tout laisse croire ou indique que le pouvoir exécutif est décidé à utiliser le Conseil pour traduire dans les faits sa volonté de demeurer, contre vents et marées, au pouvoir. Le parti pris devrait être celui de la nécessité d’une réforme qui s’impose compte tenu d’un certain nombre d’incohérences qui résultent du brouillage de la hiérarchie des normes du fait d’une part du développement de plusieurs sources de droit et de l’évolution de ce qu’on appelle communément le bloc de constitutionnalité. En France, le Conseil constitutionnel a considérablement étendu le domaine des normes constitutionnelles de référence. L’extension du «bloc de constitutionnalité» a entraîné des décisions du Conseil constitutionnel qui portent essentiellement sur la protection des droits et des libertés. La liste est longue et exhaustive. A partir de la décision de 1971, le Conseil constitutionnel a inclus dans les normes constitutionnelles le préambule de 1958. Celui-ci fait une référence explicite à la déclaration de 1789, qui évoque plus particulièrement les droits et libertés individuelles comme le droit d’aller et de venir, le droit de propriété et ses atteintes, le droit au respect de la vie privée, la liberté de communication des pensées et des opinions, le principe d’égalité. Le préambule de la constitution de 1946 porte lui moins sur des libertés individuelles, mais sur des principes plus économiques et sociaux. En ce qui concerne, «les principes fondamentaux reconnus par les lois de la république» tirés des lois de la IIIème république, ils ont été particulièrement mis en avant par le Conseil. Au bout du compte, la liberté de réunion, la liberté d’enseignement, la liberté de culte,  le droit syndical, l’égalité entre les hommes et les femmes, le principe de la protection sociale de certaines catégories de personne, le droit de percevoir une indemnisation en période de chômage donnent au juge constitutionnel des outils de contrôle efficace.

Enfin, l’intégration de la charte de l’environnement de 2004 dans le préambule de la constitution de 1958 a poursuivi l’œuvre d’extension avec la protection du droit de l’environnement en consacrant la promotion du développement durable et le principe de précaution. On n’en attend pas moins du juge constitutionnel sénégalais. Sera-t-il capable d’engager les évolutions attendues à cet effet ? Dans le contexte actuel on peut en douter. Il n’ya pas lieu toutefois de se montrer pessimiste plus que de raison. C’est une question d’évolution. La dernière réforme qui a supprimé le Conseil d’Etat pour transférer ses compétences à la Cour suprême du Sénégal a déjà des effets positifs, en ce sens qu’elle a permis à l’institution judiciaire suprême du pays de redonner au contentieux administratif un nouvel élan et de nouveaux espoirs aux citoyens. C’est encore plus vrai pour les contentieux politiques sur lesquels la Cour suprême dispose d’une compétence affectée : l’affaire de Mbane, de Ndoulo et autres en constituent des preuves tangibles. De là à suggérer que le Conseil constitutionnel soit dissout et que toutes ses compétences soient transférées à la Cour suprême, il n’y a qu’un pas que certains n’hésitent pas à franchir. Sans en arriver à cette extrémité, on peut croire que le texte organique qui a institué le Conseil doit notablement évoluer pour donner naissance à une nouvelle institution que l’on pourrait appeler Cour Constitutionnelle à l’image de celle du Benin. En tout état de cause, quelle que soit la nature et les compétences dédiées à cette nouvelle Cour à venir, le profil des hommes qui les animent, leur volonté de servir d’abord la loi et leur pays, peuvent s’avérer déterminantes, sinon parfois plus décisives que le contenu de n’importe quelle autre réforme proposée. Si la Cour suprême a été saluée dans son œuvre au cours de l’année passée, son président et les juges qui l’assistent ont été décisifs dans le travail de régulation de notre système démocratique qui a été fait dans le traitement du contentieux relatif aux dernières élections locales. Le caractère du juge suprême, son audace et son indépendance ont pu aider à faire une œuvre utile et salutaire pour la démocratie. C’est le travail attendu de toutes les juridictions suprêmes du pays, y compris le Conseil constitutionnel dont il est urgent de revoir de fond en comble la loi organique qui  lui donne une existence légale, détermine ses prérogatives et fixe ses moyens d’intervention.

Abdou Latif Coulibaly

 La Gazette du Pays et du Monde – N°76 du 16 au 23 septembre 2010 – PP 20-21